财政部部长谢旭人11月20日在《经济日报》发表文章，提出未来财税改革的要点，其中，关于构建地方税体系的内容引起业内关注。

　　谢旭人称，将财产行为类有关税收作为地方税体系的重要内容，不断增加地方税收收入，进一步增强地方特别是中西部地区安排使用收入的自主性、编制预算的完整性和加强资金管理的积极性。在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限。中央集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权等，对于一般地方税税种，在中央统一立法的基础上，赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权，并允许省级人民政府制定实施细则或具体实施办法。

　　业内专家认为，这意味着争论已久的分税制改革将破土，而构建地方税体系，或成为改革大方向。

　　存在问题

　　地方税体系建设相对滞后

　　谢旭人在文中指出，“虽然我国税制建设取得重要进展，但现行税制仍然存在一些需要解决的问题，突出表现在：税制结构不尽合理，地方税体系建设相对滞后。”之所以会存在这两大问题，与我国之前的一些财税改革不彻底密切相关。

　　中国目前的财税改革，要从1993年推出、1994年开始实行的“分税制改革”说起。

　　1993年底，为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，我国在进行税制改革的基础上，对财税体制也进行了重大改革，在划分中央和地方事权的基础上，将全部税种按其属性和功能划分为三类。其中，中央税(包括消费税、车辆购置税和关税)和共享税(包括增值税、企业所得税、个人所得税和证券交易印花税)由国税系统负责征管，其余11种税为地方税，由地税系统负责征管。在此基础上通过纵向转移支付来调剂各省的收支差距，收大于支者上缴，收不抵支者下拨。

　　“十八大”报告指出，“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。建立公共资源出让收益合理共享机制。”
　　明德税务高级合伙人武礼斌在接受本报记者采访时表示，我国税收立法权高度集中，地方税收有限。他认为，“严格来说，我国还未形成真正意义上的地方税体系。”

　　武礼斌称，地方税体系的建立，需要赋予地方适当的税收管辖权，但当前我国地方政府的税权非常有限，只获得有限的关于税率在规定范围内的选择权(如营业税)，和部分税种的减免税权(如民族自治区企业所得税的地方分享部分等)。

　　武礼斌还称，我国地方税税制结构不够合理。1994年以来实施的分税制改革，更多地考虑中央财政收入的增长以及中央对地方的控制，多将税源相对稳定、征管便利、税源充足、增长潜力较大的税种划归中央税或中央与地方共享税。而地方税多是税源分散、收入零星、征管难度大、成本高的小税种。地方政府无法通过地方税的征收，有效筹集地方财政资金。

　　“与此同时，在地方税收入构成中，流转税的比重较大，所得税和财产税所占比重较小，容易受经济波动影响;地方税对房地产行业存在严重依赖。具体表现在，一些城市房地产业相关税收占地方税收合计达到30%以上，这还不包括土地出让金收入等其他收入。地方税体系缺乏收入稳定的主体税种，对中央和地方共享税的依存度较高。当前，地方税中营业税收入相对稳定，是地方的主体税种。但最近随着营业税改增值税改革(以下简称‘营改增’)的扩围，地方政府急需寻找更稳定和经常性的税收收入来源。” 武礼斌说。

　　山东省济南市地税局稽查局潘洪新对此表示认同。他告诉本报记者，现行的地方税体系存在一定的问题，首先是主体税种不明确。目前由地方税务机关组织征收管理的主要税种有营业税、企业所得税和个人所得税，但这三个税种并不是完全意义上的地方税，有的是中央和地方共同分享的。而随着“营改增”的推进，主体税种不明确的问题会更加突出。

　　其次是税收渠道狭窄。表面上看来，地方税务机关组织征收管理的税种非常多，但大多数都是小税种，征收的税额小，而且征管难度大，税收成本高。由于地方政府要承担大量的公共事务支出，上述两个问题的存在，必然会导致地方财政紧张状况的出现。

　　中央财经大学税务学院副院长张广通在接受本报记者采访时说，随着市场经济改革、行政体制改革的不断深化，中央和地方的事权关系发生了很大变化，现行分税制体制确实已出现了许多不适应的地方。

　　热议焦点

　　地方该有多大的税权?

　　谢旭人指出，“对于一般地方税税种，在中央统一立法的基础上，赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权，允许省级人民政府制定实施细则或具体实施办法。”那么，地方政府该有怎样的税权，这引起了受访者的热议。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文称，地方要真正成为相对独立的财政体系，应该具有相应的税权、甚至是发债权。

　　其实，对地方税税权的划分，目前形成了以下基本看法，即按照地方税税种的属性和功能将其分成四种类型，分别划分税权：第一类，立法权和调整权全部归中央，地方只能执行，不得变通;第二类，基本条例由中央定，实施细则或具体征收办法由地方政府定;第三类，基本条例和实施细则由中央定，但给地方政府留有部分条款的机动调整权;第四类，由地方政府根据当地税源实际开征少量带有地域特色的地方税种，但需报中央备案。

　　武礼斌认为，在合理界定和分配中央和地方事权与财权的基础上，给予地方适当的税收管理权是必要的，有利于地方因地制宜地管理地方税务事宜，提高税收资金的使用效率。他还称，地方债作为弥补地方财政自己缺口的有利补充，有其存在的现实和理性和必要性。

　　张广通则表示，地方税是一个较笼统的概念。实际上每一种税都与全国和地方利益密切相关，不同税种的税源分布在不同地区也不同的，有税种无收入或有收入无法律依据而不能征税的情况都存在。但总体来看，与地方经济密切关联、税源具有区域差异性和非流动性的税种应划给地方;既与地方经济发展有关还影响全国经济发展的税种应适当分享;与维护国家主权和宏观调控有关的税种应划给中央，地方不能分享。这个思路已经基本清楚了，下一步就看如何具体落实。至于发债权，中央不应管得过死，应给地方政府较大的自主权，但发债目的和规模等应受中央政府和地方人大的双重控制，目的是防范金融风险和债务危机。

　　潘洪新介绍，和美国的联邦制不同，中国是单一制国家，因此，我们在呼吁地方成为独立财政体系的同时，应考虑适度的问题。中国地区间差异相当大，现在和今后都会面临很多经济的问题和民族的问题。中央政府应当保持绝对的权威，这是国家和平稳定发展的基础。省级人民政府可以有一定的税目税率调整权、减免税权，或其他一些税权，但必须是有限的，而且必须在中央统一立法的基础上。大的前提是国内的税制要保持统一。

　　武礼斌还建议，无论是赋予地方一定程度的税收管理权还是发债权，都需要事先制定严格的“监督审核”机制和“财政支出管理”措施，防止权利被滥用。

　　过渡办法

　　提高地方在共享税中的比例

　　对于今后财税改革的方向，“十八大”报告和谢旭人部长都提到了构建地方税体系。业内专家表示，这可能意味着未来地方税体系的整体性调整，而并非地方个别税种的局部变动。

　　张广通认为，目前税制改革和财税体制改革的任务较重，一步到位很难做到，可以采取一些过渡性办法。

　　武礼斌也认为，地方税体系的构建，不仅需要优化和调整各级政府的税收收入和分享比例，还要逐步形成和确立能给各级政府带来稳定收入的地方主体税种，这意味着需要对地方税体系的整体性调整，并非一朝一夕可以完成。因此，过渡措施必不可免。

　　潘洪新也称，财税体系的改革还是应当循序渐进，这本身就是一项复杂的工作而且牵涉到各方利益，应当积极稳妥的进行，采用一些过渡办法是必须的。

　　谈到过渡办法，张广通举例说，比如扩大房产税的试点范围，加快向全国推广的步伐，将其培育为地方主体税种，与房地产宏观调控相适应，增加地方财政收入，以遏制日益严重的土地财政问题;在“营改增”试点过程中，适当下调增值税的分成比例(比如将75%：25%下调为60%：40%，税收增量返还30%的政策可不变)，给地方政府留较多的收入;将一些集中缴库的收入按属地管辖权原则分享给地方政府(目前已有进展);将车辆购置税下放给地方政府;下调企业所得税和个人所得税的中央分享比例等等。同时，减少不规范的转移支付，加快由基数法向系数法的转换步伐，减少“跑部钱进”现象，制约由财税体制不规范、不合理、不透明引发的政府腐败问题。

　　潘洪新称，房产税“扩容”，边试点，边总结，成熟了再全面推行，可以在试点中找到矛盾解决的办法，从而最终寻求一个各方利益都可以接受的方案。在中国目前的大环境下，太急于求成未必能达成目标。

　　武礼斌建议，短期内，政府应从考虑在以下两个方面做出过渡安排，以缓解当前地方政府财力与事权不匹配所造成的财政压力：调整共享税的分享比例，当前实施的增值税扩围试点，必然使地方财力进一步减少，因此急需调整中央和地方的共享税比例;调整财政体制，加大一般性转移支付力度，减少不合理的专项转移支付。

　　税改趋势

　　资源税和房产税理应成为未来地方体系的重点

　　谢旭人称，将财产行为类有关税收作为地方税体系的重要内容，不断增加地方税收收入。财政部财政科学研究所所长贾康认为，未来地方税体系的构建中，资源税与房产税将成为重点。

　　对此，张广通表示，资源税改革已经取得进展，还将不断扩大范围，它理应成为地方财政收入的重要来源和中西部资源富集地区的主体税种，给“西部大开发”、“中部崛起”、“东北振兴”提供强劲动力。改革的方向是拓宽征税范围、适当提高税率水平、调整计税方式、归并税外乱收费。

　　而以房地产税为代表的财产税在西方发达国家的地方政府财政收入中占有十分重要的地位，理应成为我国地方税体系中的主体税。目前包括的税种有房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、车船税等(车辆购置税目前为中央税，应下放给地方)。但房地产税的改革和归并步伐要加快。张广通还建议，适时研究遗产赠与税的开征问题。

　　潘洪新则认为，征税权实际上是一种利益权。资源税与房产税有一个共同特点，它们的征税对象都与征税地、征税主体密切相关，开采资源、使用房产都会直接占用当地的资源。作为管理、服务及资源的直接提供者，地方政府对这种财产或行为理所当然有优先的征税权。在目前地方政府财权与事权矛盾突出的情况下，尽快推进房产税和资源税的配套改革，将其打造成地方税体系两大支柱，开辟地方财政收入新的稳定来源是完全有必要的。在改革时，潘洪新还建议，应当将房产税和现行的城镇土地使用税一并进行考虑。他认为，从本质上看，房产税和现行的城镇土地使用税性质是相似的，完全可以合并作为地方的一个主税种。

　　武礼斌向记者介绍，财产税的课税对象通常具有不可移动性、地域性和普遍性的特点。合理的财产税不仅能为地方提供稳定的收入来源，也体现了税负与受益对等的原则。因此，未来应将财产行为类税收，如房产税或物业税，发展为地方税的主体税种。

　　武礼斌提醒说，未来房产税或物业税的普遍征收，需要考虑归并当前房地产行业的众多税费。房产税或物业税的开征可能并不能保证西部欠发达地区获得稳定的税源。但正如贾康所言，由于西部欠发达地区又恰恰资源丰富，资源税可以为这些地区的税源提供有力的弥补。因此，应将房产税或财产行为税与资源税作为未来地方税的主体税种来考虑。他还建议，对于中西部的资源枯竭型城市，则需要根据具体情况另行考虑。

　　谢旭人指出，“在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，进一步健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制”。这个提法确定了“分税制”会继续保持稳定。也有观点认为，“分税制是一盘没有下完的棋”。那么，未来在省级之下的区域中该如何进一步推进“分税制”改革呢?

　　张广通认为，我国目前的分税制体制是一个“半拉子”工程，即中央与省级地方政府之间实现了较规范的分税制，但省级以下搞什么样的体制是由省市人民政府自主决定的。

　　张广通介绍，由于地市县乡的情况差异较大，省级人民政府给它所管辖的地方政府实行了多种多样的收支分配体制，造成区域之间的不公平，地方财税体制的多样化还容易造成地方政府内部的腐败和寻租。

　　潘洪新称，未来在省级之下的区域中，进一步推进“分税制”改革有许多工作要做。他认为，最主要的两点是，一是建立并完善地方主税种，构建地方税体系。这里面可以做的工作，除了上文提及的房产税和资源税的配套改革外，还可以考虑设立“环境税”，取消与环境有关的收费等。这些做法的主要的目的是改变目前地方主体税种不明确的状况，保证地方政府有相对充足和稳定的税收收入来源。二是从组织机构上进行优化组合。国地税分设，在初期对于“分税制”有积极作用，但这种模式增加了纳税人负担，增加了税收成本，应当考虑在一定形式上进行整合。

　　武礼斌则建议，省级之下的“分税制”改革应从如下几个方面入手，减少财政级次，合理界定和划分各级政府的事权与财权;在划分各级政府事权与财权的基础上，合理安排各级地方政府的主体税种;完善省级以下地方各级政府的转移支付制度和财政支出预算的约束机制。

　　
本报短评

　　构建地方税体系要敢于放权

　　“十八大”报告和谢旭人部长向我们勾勒了一幅构建地方税体系的图景。在这个体系中，有地方税权的划分，有广受关注的税种，有尚待完成的“分税制”改革重任。这些改革，必将触及既得利益者的奶酪。

　　记者以为，在实施这些改革时，中央政府要花大气力，下大决心，凭大智慧，敢于给地方政府适度放权，做好利益调整，并在此基础上加强监督。

　　此外，对于地方税体系主体税种的选择，应因地制宜，不应搞“一刀切”。同时，征税前应征得所在区域民众的认可。
　　记者同时对于进一步的“分税制”改革充满期待。相信随着中国财税改革的进展，那种适度、灵活、合理的分税制体系一定会实现。