专家：煤炭资源税复合计征 从价为主从量为辅
2013-08-26 10:31:44 来源：财会信报
2013-08-26 10:31:44 来源：财会信报
煤炭在我国能源消费结构中占据主体地位，如何推进煤炭资源税改革可谓牵动着我国能源产业的神经。业界对此的讨论，也一直没有停止。
5月24日，国务院批转《2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，决定将资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税项目，并力求年内取得新进展。
7月10日，财政部部长楼继伟在参加第五轮中美战略与经济对话能源安全小范围特别会议时的表态，再次将煤炭资源税改提上议事日程。
显然，官方的表态也表确，煤炭资源税改革大势所趋。针对改革的方向和力度，本报记者采访了相关专家。
目前是不是改革的好时机存争议
近几年，全球经济不景气、前景不明朗，我国经济增长也忽冷忽热、内生动力不足，内外需的普遍趋紧和经济转型、环境保护力度的加大，让许多行业出现程度不同的产能过剩和亏损，在这种情况下，煤炭消耗明显下降，我国能源供给和消耗中的龙头老大———煤炭行业相应出现了产能过剩、价格下滑、亏损加剧等问题。
据中国煤炭工业协会最新数据显示，自今年一季度以来全国煤炭产量同比持续下降，且降幅不断扩大。上半年累计产量17.9亿吨，同比减少6 800万吨，下降3.7%，降幅比一季度扩大2.7个百分点。上半年全国煤炭销量17.5亿吨，同比减少6 905万吨，下降3.8%，降幅比一季度扩大3.4个百分点。煤炭运量也同比下降。煤炭铁路运量11.4亿吨，同比下降2.6%。
在目前煤炭及下游产业都不景气的背景下，不少业界专家表示，正是资源税试点煤炭行业改革的好时机。
北京明税律师事务所高级合伙人武礼斌认告诉本报记者：“虽然在煤炭市场低迷期推出提高煤炭企业税负的资源税改革会遭受来自企业的更多阻力，但无论是从缓解中西部资源省份财力紧张的角度，还是从促进煤炭企业提高资源开采利用率和资源回采率、压缩开采和运营成本的角度，此时都是一个合适的时机。”
武礼斌进一步解释，当煤炭市场处于卖方市场时，煤炭企业增加的税负会很容易通过价格机制转嫁给下游企业;但在当前煤炭价格疲软，处于买方市场的形势下，煤炭企业将不得不全部或部分承担由于资源税改革而导致的税负增加的成本。
恰逢当前煤炭价格较低，煤炭处于买方市场，煤企转嫁赋税的可能性降低。
不过，中央财经大学税务学院副院长张广通在接受本报记者采访则持不同意见，煤炭资源税改革是大势所趋，迟早要向石油、天然气改革方向靠拢，但目前就急于出手资源税改革方案，似乎还为时尚早。
“我认为改革的时机应视整个经济形势的好转步伐而定，总体上应选择在经济企稳回升的根基已经筑牢，大部分行业的过剩产能已经得到释放，工业品价格明显回升但还未出现通货膨胀苗头的拐点附近。这样看来，煤炭资源税改革可能推迟到明年下半年比较合适。”张广通说。
一场涉及多方利益的硬战
“继原油、天然气之后，我国资源税改革需进一步扩大品种覆盖面，关键是如何扩大到煤。煤是我国最主要的能源，由煤到电，堪称国民经济的命脉。把煤炭及其它金属矿、非金属矿的全面资源税改革推出，是一场改革硬仗。”国家财政部财政科学研究所所长贾康曾多次表示。
2011年我国修订了《资源税暂行条例》，把原油和天然气资源税的征收方式由从量计征改为从价计征，其目的是为了提高资源开采利用效率、促进节能减排。政府可以通过征收资源税，增加资源性生产企业的成本，提高开采利用效率，还可以利用税收来补贴需要扶持的行业，用于环境保护，以及其他的能源补贴。
煤炭在我国一次能源消费结构中占到了70%，煤炭发电提供了80%的电量，煤炭是确保我国能源供应和电力供应最重要的能源资源。相对于油气资源，煤炭资源税从价计征的改革涉及利益主体更多，影响更大，改革也更为繁杂。因此，煤炭资源税改革并未与油气资源税改革同时推出，而被搁置了下来。
武礼斌指出，“煤炭资源税由从量计征改为从价计征，将提高煤炭企业的税负，并增加地方政府的财政收入，地方政府和企业立场的相悖是不可避免的。”
税制改革往往伴随着利益再分配，煤炭资源税改革问题上地方政府和企业的立场难以一致。目前地方政府对煤炭资源税改革普遍持积极态度，但煤炭企业普遍有抵触情绪。
对此，张广通指出，主要原因是市场不景气，但这还只是表面现象。我国煤炭行业的劳动生产率和资源回采率普遍较低，粗放式经营带来的安全事故频发，税外名目众多的乱收费和乱摊派支出也很庞大(约占上缴收入的10%左右)，煤炭行业的违法乱纪、国有资源化公为私、内部腐败问题相当严重，在这种情况下，只强调提高资源税税负是不够的，还必须从调整我国能源供求结构、提升煤炭行业整体素质、提高煤炭开采利用效率、保护生态环境、治理违法乱纪、为煤炭行业健康可持续、绿色发展营造良好环境等多角度思考问题。
“其中清费立税、清私立公是其中的核心内容之一。只要改革兼顾了各方利益，政府与企业、中央与地方、税制改革与其他改革、上游与下游的关系就能理顺，煤炭行业对资源税改革的抵触情绪就会减弱。”张广通强调。
专家建议复合计征 从价为主从量为辅
从长远看，煤炭资源税改革，促进了资源的有效利用、减少环境污染利用效率，同时又有利于合理调节税费结构。但是，煤炭资源税属于间接税，征收方式改为从价计征，税率相应提高，必然会普遍增加煤炭企业的税负，而煤炭因税负增加而致成本上升，又会通过价格提升来转嫁成本，这是无疑的。
对此，张广通从侧面分析，若总是用低价能源，会让人们不懂得珍惜资源，仍然延续粗放式生产和粗放式消费的传统习惯。所以在资源有限、开采难度和环境压力越来越大的情况下，与资源有关的各种税收的税负持续上升是一个不可逆转的大趋势。
“问题在于上升的节奏要把握好，要考虑下游的承受能力。在煤炭需求下降、煤炭行业普遍经营困难的情况下，提高煤炭资源税也会给煤炭企业造成压力，这也是事实。所以推进改革要兼顾上下左右的承受能力，既不能消极，又不能过急。”张广通补充说。
同时，张广通提到了计征方式。“我更倾向于复合计征。从量定额计征的问题是水涨(价高)船不高(税不增)、水落(价落)船不低(税不减)，政府与企业都不满意;从价定率征收的问题则是煤炭没售出就不征税，对煤炭企业没有压力，会助长产能过剩，也影响财政收入。”张广通进一步指出，“从价征收与从量征收相结合就可缓解这个矛盾。就从价与从量的关系而言，我主张以从价为主从量为辅，从量起税收保底作用，从价起适应市场供求变化、利益与风险共担作用，并有利于综合发挥资源税调节级差收入和保护国家资源、提高资源开采效率与转变经济发展方式的作用。”
此前有报道称，拟议中的煤炭资源税率初步定在2%~5%之间，各省可在该区间内自行选择最终征收率。
武礼斌认为，从价计征的资源税的税率设计必须在“清费立税”的基础上考虑煤炭企业的承受能力和对市场的影响，不应使企业的税负增加过大而影响企业的正常经营。
“因此，个人倾向于将税率设为5%，或者也可以考虑设定一个区间范围，给地方政府一定程度的自由裁量权，由地方政府在区间范围内根据当地的实际情况自行决定具体的资源税适用税率。” 武礼斌如是阐述了自己的观点。
对于税率的设计，张广通建议本着两条原则：一是要比从量定额普遍提高(不同品种可作结构性调整)，二是看清费立税的力度。若今年年底前推出煤炭资源税改革，则主张税率先从低，再视形势好转逐步提高。
评论
对于煤炭资源税改革的呼声，已经持续多年，之所以迟迟没有大跨步前行，税费并存是阻力。中央财经大学中国煤炭经济研究所今年3月发布的《加快推进我国煤炭税费制度综合改革研究报告》显示，我国涉煤企业的税费包括资源环境类25种、经济建设类4种、行业管理类6种、市场行为类6种、企业发展类2种、社会功能类10种、交通运输类35种。这些综合税费大大加重了企业的负担，使煤炭资源税改革处于进退两难境地。因此，笔者认为，要想推进煤炭资源税改革，当务之急是清费立税。
目前，煤炭市场持续低迷态势，煤炭企业定价能力被削弱，如不清理部分收费，资源税改革后，煤炭企业税费负担必会加重，甚至可能会对正常生产造成一定影响。考虑到目前煤炭市场实际情况和煤炭企业所处境地，笔者建议，“立税”同时要“清费”， 出台相关配套政策，取消一些涉煤基金和行政性收费，规范各类收费行为，统筹税费关系。最好使资源税改革带来的成本增加与清理收费的成本降低互抵，让煤炭资源税改革平稳过渡。
