明税律师就《税收征管法》修订问题接受采访
日前，明税律师高级合伙人施志群就《税收征管法》修订问题接受财会信报采访，采访报道《专家：<征管法>修订应落实税收法定》全文如下：
专家:《征管法》修订应落实税收法定
近日，国家税务总局就我国《税收征管法》修订中的一些重点难点问题，尤其是自然人所得及财产的税收征管问题，举办专题咨询交流会并向外国专家取经。我国的目前实施的《税收征管法》是1992年9月4日第七届全国人大常委会通过的，并历经了1995年和2001年的两次修订。它是新中国成立后第一部税收程序法，也是我国税收征管的基本法。
随着我国经济社会环境的变化，税制改革的深入推进，现行的《税收征管法》已不能完全适应当前的发展需要，其完善和再修订成为社会各界关注的焦点。交流会释放的信息表明，《税收征管法》有望大修，吸收十八届三中全会决定中对税制改革的要求，落实税收法定原则；有望借鉴国外事先裁定制度，提高税法执行的确定性，并约束税务机关执法行为；对于一些新兴业态的发展，如电子商务的税收管理，有望写入新的修订草案。
目前实施的《税收征管法》存在哪些问题？应从哪些方面进行修订和完善？对此，本报记者采访了业内专家。
建议一：落实税收法定和“依法征税”
十八大以来，我国进入了全面深化改革的重要时期，各方面的改革如火如荼，给《税收征管法》的再次修订提供了难得机遇，因而倍受财税部门和社会各界的广泛关注。
实际上，早在2013年6月份，国家税务总局就起草了《税收征收管理法修正案（征求意见稿）》（以下简称“意见稿”）对外公开征集意见。在财税法学界人士看来，意见稿修改内容非常有限：一些长期被认为应该废除的不合理的条款未被删改；对纳税人的权利强调得不多，而更多的是站在税务机关的立场上。原来的意见稿是在十八届三中全会召开之前拟定的，现在需要重新修订，吸收三中全会部署的改革命题。对此，中央财经大学税务学院副院长张广通在接受《财会信报》记者采访时指出，《税收征管法》是规范税法执行的重要法律，与税制改革、税收管理体制改革、调整公权力与私权力、政府与市场、中央与地方的关系、调节收入分配关系、构建法治政府、服务型政府等都有密切联系，要让该法的修订达到理想效果，不仅仅是部分条款的增删问题，还要系统全面地思考税收工作的现状，重新定位税收工作在整个国家改革发展稳定中的地位、作用，任务十分艰巨，但也不是凭空起高楼，要以解决税收征管中的突出问题为重点，有继承有发展有突破。
张广通认为此次《税收征管法》的修订应该属于中修，比以前讨论的小修有较大进步，总体上要弱化公权力的影子，强化对纳税人权利的保护、对自由裁量权的约束、对重点税源的信息共享和监控、对电子商务等新兴业态的税收管理制度建设。
明税律师事务所高级合伙人施志群在接受采访时则表示，《税收征管法》新阶段的修订应在上一版的征求意见稿基础上对不合理的条款进行进一步的修正，并彻底落实税收法定原则。
十八届三中全会提出了税制改革的要求，并明确了税收法定的原则。新阶段的《税收征管法》修订应该遵循其税制改革精神的指导，并基于社会各界对于征求意见稿提出的意见和建议对其不合理的内容进行实质性调整。
业内专家表示，税收征管现在最紧要的是解决除了税收法定外，还有一个是“依法征税”的问题，这是一个系统工程。要想提高税法遵从度，作为政府机关有必要在财政资金的使用上、预算编制上、立法方面更为公开透明。
施志群认为，税收法定原则的落实和“依法征税”的确是一个系统工程。它涉及“设税权”和税收立法、税务机关依法行政以及违法征税的责任追究等多方面问题。就税收立法而言，要明确“设税权”的归属，并且逐渐将税收法定上升为宪法原则。立法方面以房产税立法为突破口，并进一步推动和完善“营改增”，实现货物劳务税制统一，加快消费税改革、《个人所得税法》的修订，促进各税种优惠政策的衔接等。税收征管流程和财政资金使用方面也应更加透明化，加强依法行政。《税收管理法》应当进一步强化对税务机关行使职权的监督和制约，强化纳税人权利保护，明确违法行政的责任追究方式和救济方式。
济南市地税局稽查局干部潘洪新在接受《财会信报》记者采访时则表示了不同的看法。他认为，征税是一项强制性的权力，在当前纳税人纳税遵从度与发达国家有差距的情况下，《征管法》更多站在税务机关立场上，是情有可原的，是为了保证税款依法征收入库，这是征管法发展的时代特色，应允许其发展有一个过程。其实，即使是在发达国家，被征税也不一定是个享受的过程，所以，通过《征管法》进一步加大征管力度是必须的。
建议二:自然人所得及财产征税需加强税源管控
在我国，自然人所得和财产征税，一直是我国税制改革的重点和难点问题，自然人所得及财产的税收征管问题一直未找到有效的解决方式。尤其近年来，随着经济和社会的不断发展，居民个人的收入和财产都出现了多样化的趋势，收入和财产持有水平也在不断提高，收入和财产之间的跨地区和跨国流动也日益频繁，应加强税收征收征管。
潘洪新认为，自然人所得及财产和税收征管问题主要存在两方面的问题，一是未全面掌握自然人所得及财产的持有和交易信息，由于缺少信息，或获取信息不及时，所以，无法计算和采取征税的措施。二是相关税收政策仍未及时跟进，导致应该征而且容易征的税，没有征税的依据，如自然人拥有多处房产，应相应征收房产税，但到目前为止还没有明确的税收政策。
“另外，自然人数量庞大，纳税意识普遍薄弱，税源零星分散，财务核算薄弱，贫富两极分化严重，违法逃税问题突出，税收征管成本高，税源流失大，这些都是社会公认的问题。”张广通说。
“原《意见稿》中要求个人办理税务登记、建立统一的纳税人识别号制度等，这对规范自然人所得及财产征税有积极意义。但仅要求这些，仍是不够的。”
“从税制改革的发展方向来看，改变目前间接税比重太高、所得税和财产税比重太小带来的种种问题，必须在加快推进‘营改增’等重大减税和优化税制举措的同时，大力培育所得税和财产税。”张广通说，要改变前述局面，需要较长的过程，需要税务机关投入更多的人力物力和财力，增强税源控管能力，同时更重要的是用科技手段、信息共享手段以及协税护税网络建设等机制相配合，才能为加强居民个人的税收征管提供有力方式，仅靠人海战术是越来越行不通了。
潘洪新则建议，解决上述问题，一是应建立自然人所得及财产数据库，将存放于不同部门和地区的碎片数据集成，互通互联，运用“大数据”来管税，同时，对财产交易和登记实名制，同时规定禁止大额现金交易，使相关的应税行为数据透明，能置于税务机关的监管之下。对于税收政策的问题，相关部门应当及时研究，迅速跟进，堵住漏洞。
张广通建议，税收征管应采取更有针对性的手段。目前对工资性质的所得和房地产、车船等大宗财产的税收征管已比较规范，但除这些收入和财产外的其他收入和财产的征管力度很弱，偷税漏税面也是很大的，在贫富两极分化较严重的情况下，如何加大对富人的征管力度，也是社会和税务机关高度关注的。以个人所得税为例，应当在以下几方面下功夫：（1）以身份证号为唯一标识，建立终身不变的纳税人识别号；（2）实行收入和财产信息双向申报制；（3）与银行配合，大力推广信用卡和转账交易，限制现金使用量；（4）把个人纳税信用纳入国家征信系统；（5）持之以恒地推进政府部门、企业部门、个人部门三方联网的税源信息搜集和比对系统建设；（6）对不同信用等级的纳税人采取区别对待的管理办法，使遵纪守法者得到鼓励，让违法乱纪者得到惩罚，逐步形成依法纳税光荣、偷税逃税欠税可耻的舆论氛围。
建议三:应体现出纳税人权利本位
本报记者在问到此次修改对纳税人的权利方面，是否会有更多强调的内容，除现有的权利外，纳税人还应该享有哪些权利时，施志群表达了如下的看法：与其说强化纳税人权利的关键在于思考纳税人还应该享有哪些权利，不如说其关键在于如何将保护纳税人权利的理念贯彻到《税收征管法》的修订之中，在征管法中体现纳税人权利本位。
张广通指出，在严格行使国家征税权、保护国家税收权益不受侵犯的同时，强化对纳税人权益的保护是修法的一个重要指导思想，税务部门虽然一直也是朝着这个方向努力，但在实际执行中纳税人的弱势地位还没有得到根本改观，税收执法权高高在上、公民权利屈从于公权力的局面还没有根本改变。
“产生这一问题的根源，既有传统文化的官尊民卑观念问题，有税务行政复议和行政议讼成本太高的问题，有收税计划高于依法收税的问题，有税务机构设置复杂、加大税收成本的问题，有征管条款不严密、不规范、操作性不强、简易征管方法使用太多、自由裁量权过大的问题，有纳税人素质不高、财务核算不完善、违法乱纪普遍的问题，有财政资金的筹集、使用不透明、缺乏监督、政府与民众在资金使用上信息不对称的问题，有政府公职人员严重腐败的问题等等。”张广通说。
所以就纳税人的权利而言，张广通认为，与税收征纳过程有关的微观权利已经在《税收征管法》中规定得比较明确了，当然还需仔细推敲，补充完善，让其具有更强的可操作性和法律权威性；就宏观层面而言，纳税人与公民之间并无多大区别，涉及社会生活方方面面的知情权、参与权、监督权、救济权等还有很重的任务要完成，所以纳税人权利实际上是公民权利在税收领域的一种体现，只有纳税人权利与公民权利越来越接轨融通，纳税人对税务机关“又恨又爱”的复杂情感才能理顺。
“欲进一步促进纳税人权利的保护，除了税收复议前置程序的取消和涉税信息分享中个人隐私及商业秘密的保护以外，整体税负偏高、税收征管效率低、征税费用大、滞纳金过高等问题也值得重视”。施志群说。
建议四:借鉴国外经验也要结合中国实际国情
实际上，我国《税收征管法》的修订，在结合我国国情的基础上，可以积极借鉴国外的成功经验。
近日，由国家税务总局总会计师范坚主持，邀请IMF(国际货币基金组织)、澳大利亚、美国和荷兰的专家，就《税收征管法》修订中的一些重点难点问题展开讨论，向外国专家取经。
对此，张广通表示，借鉴国外经验是财税部门一直在努力做的事，也取得了很大进步，但离社会公众的要求还有差距。由于社会制度、意识形态和管理体制机制、社会发展阶段等因素的制约，我们既要学习别人的长处、遵循国际惯例，也要结合中国国情，进行实事求是的创新。
就《税收征管法》的修订而言，张广通认为，借鉴国外先进经验应分为三个层次，一是管理理念的借鉴，二是管理制度的借鉴，三是管理环境的借鉴。管理理念的核心是树立公民是国家主人的观念，使法律制度修订的全过程渗透公民主体意识，这样许多条款的修订就找到了方向，税务机关与纳税人之间的权利和义务边界就容易划分了。管理制度的借鉴相对较容易，但如何与中国的现实国情相结合，既有合理性又有可操作性是关键，过于细密的法律往往在实际中很难执行，过于粗放的法律又网不住吞舟大鱼，这个度如何把握需要慎重思考；管理环境的借鉴难度最大，因为中国的国情与别国有很大差异，别人能做到的我们不一定能做到，我们应该可以做到的也有很多条件需要创造或阻力重重一时做不到，全面改善我国的治税环境，是一个复杂的系统工程，需要把税收征管改革纳入全面改革之中，进行长远谋划，并坚持不懈地努力。
施志群则认为，我国《税收征管法》的修订可借鉴国外纳税人对纳税意识的培养。我国自然人纳税都为代扣、代缴，纳税人的纳税意识普遍较低，外国在这方面的经验值得借鉴。为鼓励纳税人自觉纳税，税种、税目、税率的设置上尽可能的简单、科学。同时，还应当强化收税征管者的服务意识，增强部门之间协调，减少相互争收或相互推诿的情形。另外，在税收征管上的科学化和现代化也值得我们借鉴，例如，税收信息的跨部门信息化共享管理等。
记者手记:《征管法》修订应坚持“民为本，利天下”
新一轮的《税收征管法》修订工作已经启动，这次国家开门立法，向社会公开征求意见，并且邀请国外专家进行交流咨询，借鉴国外的一些成功经验，应该算是一个可喜的进步，这表明国家有听取民众意见和建议的意愿。但是听取的多与少，采纳的多与少，还需拭目以待。
李克强总理在上任之初，回答记者提问时曾表示，要“行大道、民为本、利天下”，这是谈做官做人。那么作为国家的一部法律，立法的初衷和修改是不是也应以“民为本，利天下”为原则？税收征管是国家财税管理体制的重要环节，征管行为涉及千家万户，所以立法与修改都应该杜绝固化利益群体的条款，加强纳税人权利的保护、减少实体性规定、完善征税程序、优化服务、有效监管，做到公平公正，以民为本，利泽天下。
